Kürzlich bin ich auf einige Maßnahmen gestoßen, mit denen das MIBACT den Eigentümer anweist, Kunstwerke, die nach der Ausstellung von Bescheinigungen über den freien Verkehr ausgeführt und anschließend für ungültig erklärt wurden, unverzüglich nach Italien zurückzubringen, und es erschien mir angebracht, auf einige kritische Aspekte hinzuweisen, die sich zum einen aus der Ausübung einer Verwaltungsbefugnis ergeben, deren Existenz nicht ganz klar ist, und zum anderen aus der Art und Weise, wie solche Anordnungen erlassen wurden.
Zwar sieht das Gesetzbuch für Kulturgüter in anderen Fällen ausdrücklich die Befugnis der Verwaltung vor, dem privaten Eigentümer eines Kulturguts eine Verpflichtung aufzuerlegen (siehe die indirekten Schutzanordnungen gemäß Artikel 45 ff. oder die Anordnungen zur Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nach Verletzung der Schutz- und Bewahrungspflichten gemäß Artikel 160), scheint mir die Rechtsordnung keine Befugnis vorzusehen, die Rückgabe eines illegal ausgeführten oder in jedem Fall illegal im Ausland befindlichen Werkes nach Italien durch eine private Partei anzuordnen.
Im Gegenteil, gerade für diese Fälle sehen das Gemeinschaftsrecht und die von Italien ratifizierten internationalen Übereinkommen (vor allem das bekannte UNIDROIT-Übereinkommen von 1995 und das UNESCO-Übereinkommen von 1970) vor, dass die italienische Verwaltung die Rückgabe des Vermögenswerts an den ausländischen Staat, in dem er sich befindet, verlangen kann.
Es könnte also davon ausgegangen werden, dass derartige Anordnungen in Ermangelung von Befugnissen erlassen wurden.
Der zweite Aspekt, der nicht wenige Fragen aufwirft, betrifft die Sanktionsaspekte, mit denen der Beschluss den Antrag bedroht.
Die analysierten Maßnahmen schließen nämlich mit dem Hinweis, dass die Nichtbefolgung der Anordnung zur Rückgabe der Güter an Italien die Anwendung einer ganzen Reihe straf- und verwaltungsrechtlicher Sanktionen nach sich ziehen kann, insbesondere derjenigen, die im Kulturgütergesetzbuch in den Artikeln 163 (Verlust von Kulturgütern), 165 (Verstöße gegen die Bestimmungen über den internationalen Verkehr), 174 (unrechtmäßige Verbringung oder Ausfuhr) und 180 (Nichtbefolgung von Verwaltungsmaßnahmen) vorgesehen sind.
Die erste Bemerkung, die ich machen möchte, bezieht sich auf die Methode: Abgesehen von der Frage, ob eine solche Befugnis besteht, kann es meines Erachtens nicht als Beispiel für eine ordnungsgemäße Verwaltungsführung angesehen werden, eine Bestimmung zu formulieren, die die mögliche Anwendung einer ganzen Reihe von Sanktionsfolgen, einige sogar alternativ zu den anderen, anzeigt, ohne dem Betroffenen diesbezüglich irgendeine Sicherheit zu geben.
Es scheint mir nämlich ein reines Einschüchterungsverhalten zu sein, das eher darauf abzielt, den Adressaten der Unterlassungserklärung aus Angst vor den möglichen Folgen zu einer spontanen Befolgung zu drängen, als ihn korrekt über die Risiken der Nichterfüllung zu informieren, auch weil die angedrohten Strafen besonders schwerwiegend sind und neben der Verhängung von Freiheitsstrafen sogar bis zur Beschlagnahme des Vermögensgegenstands oder der Zahlung seines Geldwerts reichen.
Es versteht sich von selbst, dass eine solche Haltung nicht mit den verfassungsrechtlichen Grundsätzen der Leistungsfähigkeit und der Unparteilichkeit in Einklang zu stehen scheint, sondern eher einer rein repressiven Absicht entspricht, die zweifellos außerhalb des Geltungsbereichs unserer Rechtsordnung liegt, wenn auch leider nicht immer mit den konkreten Handlungen der Verwaltung: Deren Aufgabe ist es, den Nutzern eine Plattform der Rechtssicherheit zu bieten, auf deren Grundlage sie sich selbst regulieren können, und sicherlich nicht, Zweifel oder Ängste zu schüren, die, wie wir gleich sehen werden, Gefahr laufen, meist unberechtigt zu sein.
Ich bin nämlich der Ansicht, dass die zitierten Rechtsartikel nur wenig mit dem vorliegenden Fall zu tun haben, da die Nichtigerklärung der Freizügigkeitsbescheinigung zwar rückwirkend wirkt (was bedeutet, dass der für nichtig erklärte Rechtsakt als nie erlassen anzusehen ist) und dass der Verbleib des Kunstwerks im Ausland als rechtswidrig angesehen werden muss (zumindest auf der Grundlage des italienischen und europäischen Rechts), kann nicht außer Acht gelassen werden, dass die Ausfuhr vor der Nichtigerklärung erfolgte, als die Bescheinigung ohnehin ausgestellt und in Kraft war.
Die Folgen des Anscheins der Berechtigung und des Schutzes des berechtigten Vertrauens des Eigentümers in die Gültigkeit der Bescheinigung über den freien Verkehr könnten zu komplex sein und würden uns zu weit vom Ziel dieses Beitrags entfernen; es genügt zu sagen, dass, wenn die Ausfuhr vor der Annullierung der Bescheinigung über den freien Verkehr erfolgte, das subjektive Element der Verantwortlichkeit (sei es durch Schuld oder Betrug), das die Grundlage für die Anwendung einer strafrechtlichen oder verwaltungsrechtlichen Sanktion darstellt, sehr unwahrscheinlich ist.
Daher bin ich der Meinung, dass die Anwendung von Artikel 174 des Gesetzesdekrets 42/2004, der die Ausstellung von Kunstwerken ohne Bescheinigung über den freien Verkehr unter Strafe stellt, grundsätzlich ausgeschlossen werden kann.
Auch die beiden verwaltungsrechtlichen Sanktionen gemäß Artikel 163 und Artikel 165 sind in diesem Fall nicht anwendbar.
Artikel 163 ("Ist das Kulturgut infolge eines Verstoßes gegen die in Titel I Kapitel IV Abschnitt I und Kapitel V Abschnitt I des Zweiten Teils festgelegten Verpflichtungen nicht mehr auffindbar oder wird festgestellt, dass es das Staatsgebiet verlassen hat, so ist der Zuwiderhandelnde verpflichtet, dem Staat einen Betrag in Höhe des Wertes des Kulturguts zu zahlen") ist nämlich nicht anwendbar, da das Kulturgut das Staatsgebiet nicht unter Verstoß gegen die Vorschriften verlassen hat, da zum Zeitpunkt des Verlassens die Bescheinigung über den freien Verkehr vorlag: es war einfach, als Folge der späteren Annullierung durch die Ausfuhrgenehmigung, unrechtmäßig im Ausland, was etwas ganz anderes ist. Wie bereits oben dargelegt, scheint die unrechtmäßige Anwesenheit im Ausland eher eine Folge der Trägheit der Verwaltung als des Handelns des Eigentümers zu sein, und es ist daher nicht einzusehen, warum gerade dieser bestraft werden sollte.
Das Gleiche gilt für Artikel 165, in dem es heißt: "Außer im Falle der Mittäterschaft an einer Straftat nach Artikel 174 Absatz 1 wird mit der Verwaltungssanktion der Zahlung eines Betrags von 77,50 bis 465 Euro bestraft, wer die in Artikel 10 genannten Gegenstände unter Verstoß gegen die Vorschriften des Zweiten Teils Titel I Kapitel V Abschnitte I und II ins Ausland verbringt", da die Verbringung offensichtlich nicht unter Verstoß gegen die Vorschriften erfolgt ist.
Die einzige Bestimmung, die zur Anwendung kommen könnte, wäre daher Artikel 180, in dem es heißt: "Sofern die Tat nicht eine schwerere Straftat darstellt, wird mit den in Artikel 650 des Strafgesetzbuchs vorgesehenen Strafen bestraft, wer einer von der für den Schutz von Kulturgütern zuständigen Behörde nach diesem Titel erlassenen Anordnung nicht Folge leistet. (d. h. Haft von bis zu drei Monaten oder eine Geldstrafe von bis zu 206 €).
Die Anwendung dieser Regel setzt jedoch voraus, dass der Verwaltungsakt als rechtmäßig anzusehen ist, und das Strafgericht kann ihn ablehnen, wenn es die Voraussetzungen für die Rechtmäßigkeit nicht feststellt.
In jedem Fall sollte sie auch vor den Verwaltungsgerichten angefochten werden.
Abschließend bin ich der Meinung, dass solche Verordnungen am Rande unseres Rechtssystems stehen, mit nicht wenigen Vorbehalten hinsichtlich ihrer Legitimität, die eine leider immer deutlicher werdende Tendenz zur Entwertung guter juristischer Technik verdeutlichen, die dem Versuch unterworfen ist, die konkreten Ergebnisse zu erreichen, die die Verwaltung sich selbst setzt, ungeachtet der Befugnisse, die ihr das Gesetz zugesteht.